CASE 0:20-cv-01688-PJS-ECW Doc. 51 Filed 10/02/20 Page 1 of 35
`
`UNITED STATES DISTRICT COURT
`DISTRICT OF MINNESOTA 
`
`MINNESOTA VOTERS ALLIANCE;
`ANDREW CILEK; KIM CROCKETT;
`CRAIG ANDERSON; YVONNE
`HUNDSHAMER; and CRAIG JONES,
`
`Plaintiffs,
`
`Case No. 20‐CV‐1688 (PJS/ECW)
`
`v.
`
`ORDER
`
`TIM WALZ, in his official capacity as
`Governor of Minnesota; STEVE SIMON,
`in his official capacity as Secretary of
`State of Minnesota; MARK V. CHAPIN,
`in his official capacity as Hennepin
`County Auditor; CHRISTOPHER A.
`SAMUEL, in his official capacity as
`Ramsey County Auditor; KEITH
`ELLISON, in his official capacity as
`Attorney General of Minnesota; MIKE
`FREEMAN, in his official capacity as
`Hennepin County Attorney; and JOHN
`CHOI, in his official capacity as Ramsey
`County Attorney,
`
`Defendants.
`
`Erick G. Kaardal, MOHRMAN, KAARDAL & ERICKSON, P.A., for plaintiffs. 
`
`Elizabeth C. Kramer, Megan J. McKenzie, and Kevin A. Finnerty, MINNESOTA
`ATTORNEY GENERAL’S OFFICE, for defendants Tim Walz, Steve Simon, and
`Keith Ellison.
`
`Kelly K. Pierce and Jeffrey M. Wojciechowski, HENNEPIN COUNTY
`ATTORNEY’S OFFICE, for defendants Mike Freeman and Mark V. Chapin.
`
`

`

`CASE 0:20-cv-01688-PJS-ECW Doc. 51 Filed 10/02/20 Page 2 of 35
`
`Robert B. Roche, RAMSEY COUNTY ATTORNEY’S OFFICE, for defendants
`John Choi and Christopher A. Samuel.
`
`On July 22, 2020, Governor Tim Walz issued Executive Order 20‐81, which
`
`requires Minnesotans to wear face coverings in indoor public settings in order to control
`
`the spread of COVID‐19.  Plaintiffs—the Minnesota Voters Alliance and five political
`
`activists—have brought this action against Governor Walz and other public officials1 to
`
`challenge the legality of Executive Order 20‐81.  Plaintiffs have framed this action as
`
`primarily relating to the impact of Executive Order 20‐81 on their right to vote in the
`
`upcoming election.  In fact, though, plaintiffs argue that Executive Order 20‐81 is
`
`invalid in its entirety—i.e., that Governor Walz does not have authority to order any
`
`person to wear a face covering in any indoor public setting.  Indeed, plaintiffs go even
`
`further:  Plaintiffs argue that it is illegal for any person to choose to wear a face covering
`
`in a public place for the purpose of preventing the spread of COVID‐19. 
`
`This matter is before the Court on plaintiffs’ motion for a preliminary injunction. 
`
`The Court held a lengthy hearing on that motion on September 23, 2020.  For the
`
`reasons that follow, plaintiffs’ motion is denied.  
`
`1Plaintiffs have sued Governor Walz, Secretary of State Steve Simon, and
`Attorney General Keith Ellison (“the State defendants”); Hennepin County Attorney
`Mike Freeman and Hennepin County Auditor Mark Chapin (“the Hennepin
`defendants”); and Ramsey County Attorney John Choi and Ramsey County Auditor
`Christopher Samuel (“the Ramsey defendants”).
`
`-2-
`
`

`

`CASE 0:20-cv-01688-PJS-ECW Doc. 51 Filed 10/02/20 Page 3 of 35
`
`I.  BACKGROUND
`
`A.  The COVID‐19 Pandemic
`
`COVID‐19 is a deadly disease caused by a virus that is easily spread between
`
`people through respiratory droplets produced when an infected person coughs,
`
`sneezes, or talks.  Kramer Decl. Ex. 2.  It appears that the virus may also be transmitted
`
`via respiratory microdroplets that can travel in the air for tens of meters and remain
`
`airborne for hours.  Id. Exs. 3, 4.  As a result, COVID‐19 is easily transmitted in indoor
`
`environments, particularly if those environments are crowded or lack adequate
`
`ventilation.  Id. Ex. 3.  The virus may be transmitted by infected people who have no
`
`symptoms and do not even know that they are infected.  Id. Exs. 5, 8.  
`
`On March 11, 2020, the World Health Organization declared a global pandemic. 
`
`Id. Ex. 6.  Since the start of the pandemic, over 7.2 million cases of COVID‐19 in the
`
`United States have been reported to the Centers for Disease Control and Prevention
`
`(“CDC”) and over 206,000 Americans have died, including over 2,000 Minnesotans.2 
`
`There is currently no cure and no vaccine.  Id. Exs. 1, 5.  In response to this public‐health
`
`crisis, the President declared a national emergency on March 13, 2020 and later
`
`2See Centers for Disease Control and Prevention, at
`www.cdc.gov/coronavirus/2019‐ncov/cases‐updates/cases‐in‐us.html (last visited Oct. 2,
`2020).
`
`-3-
`
`

`

`CASE 0:20-cv-01688-PJS-ECW Doc. 51 Filed 10/02/20 Page 4 of 35
`
`approved major disaster declarations in all 50 states—the first time a president had
`
`done so in the history of the United States.  Id. Exs. 9, 10.
`
`B.  Face Coverings
`
`Federal and state health officials recommend face coverings to slow the spread of
`
`COVID‐19.  According to CDC officials, “the more individuals wear cloth face
`
`coverings in public places where they may be close together, the more the entire
`
`community is protected.”  Id. Ex. 12.  Recent studies have found that face‐covering
`
`mandates are associated with large declines in the growth rate of COVID‐19 infections
`
`and fatalities.  Id. Exs. 21, 22, 24.  One study estimated that a nationwide mandate
`
`would significantly benefit the economy by substituting a mask mandate for renewed
`
`lockdowns that would subtract nearly 5% from GDP.  Id. Ex. 24.  Projections by the
`
`University of Washington indicate that universal use of face coverings would save
`
`thousands of lives in Minnesota.  Id. Ex. 23.
`
`It is important to stress that plaintiffs do not deny any of this.  Plaintiffs do not
`
`deny the existence of COVID‐19, or that it is a dangerous disease, or that it is easily
`
`spread (including by people who do not know that they are infected), or that face
`
`coverings slow its spread and thus save lives.  To the contrary, plaintiffs emphasize that
`
`“[n]o one in this case is saying that mask wearing isn’t a good thing.”  ECF No. 1 at 1–2.  
`
`-4-
`
`

`

`CASE 0:20-cv-01688-PJS-ECW Doc. 51 Filed 10/02/20 Page 5 of 35
`
`C.  Executive Order 20‐81
`
`On March 13, 2020, the same day that the President declared a national
`
`emergency, Governor Walz declared a peacetime emergency in Minnesota.  See
`
`Executive Order 20‐01; Minn. Stat. § 12.31, subd. 2(a).  Among the actions that Governor
`
`Walz has taken pursuant to his emergency powers is issuing Executive Order 20‐81
`
`(“EO 20‐81”), which requires Minnesotans to wear face coverings while present in
`
`indoor businesses and public indoor spaces and while waiting outdoors to enter an
`
`indoor business or public indoor space.  Am. Compl. Ex. 1 [hereinafter “EO 20‐81”]
`
`¶ 9(a).  Certain individuals are exempt from the mandate, including individuals with
`
`physical or mental conditions that make it unreasonable for them to wear a face
`
`covering, workers for whom a face covering would create a job hazard, and children
`
`under the age of six.  EO 20‐81 ¶ 8.  An individual who willfully violates EO 20‐81 is
`
`guilty of a petty misdemeanor.  EO 20‐81 ¶ 20(a).  
`
`II.  ANALYSIS
`
`A.  Standard of Review
`
`In reviewing a motion for a preliminary injunction, a court must consider four
`
`factors: (1) the movant’s likelihood of success on the merits; (2) the threat of irreparable
`
`harm to the movant if the injunction is not granted; (3) the balance between that harm
`
`and the harm that granting the injunction will inflict on the other parties; and (4) the
`
`-5-
`
`

`

`CASE 0:20-cv-01688-PJS-ECW Doc. 51 Filed 10/02/20 Page 6 of 35
`
`public interest.  Dataphase Sys., Inc. v. C L Sys., Inc., 640 F.2d 109, 114 (8th Cir. 1981) (en
`
`banc).  “A preliminary injunction is an extraordinary remedy, and the burden of
`
`establishing the propriety of an injunction is on the movant.”  Watkins Inc. v. Lewis, 346
`
`F.3d 841, 844 (8th Cir. 2003) (internal citation omitted).
`
`B.  Likelihood of Success
`
`The main thrust of plaintiffs’ amended complaint is that it is impossible for
`
`anyone to enter an indoor public setting in Minnesota without committing a crime.  On
`
`the one hand, EO 20‐81 makes it unlawful not to wear a face covering in an indoor
`
`public setting.  On the other hand, according to plaintiffs, a Minnesota statute makes it
`
`unlawful to wear a face covering in any public place, including any indoor public
`
`setting.  Specifically, Minn. Stat. § 609.735 provides:
`
`A person whose identity is concealed by the person in
`a public place by means of a robe, mask, or other disguise,
`unless based on religious beliefs, or incidental to
`amusement, entertainment, protection from weather, or
`medical treatment, is guilty of a misdemeanor.
`
`Because EO 20‐81 and § 609.735 are in direct conflict, plaintiffs argue, they cannot
`
`enter an indoor public place—such as a polling place, or a meeting hall, or even a
`
`grocery store—without committing a crime.  As a result, plaintiffs contend that they are
`
`chilled from engaging in political activities that are protected by the First Amendment,
`
`-6-
`
`

`

`CASE 0:20-cv-01688-PJS-ECW Doc. 51 Filed 10/02/20 Page 7 of 35
`
`such as voting in person, campaigning in public, and associating with others in indoor
`
`settings.
`
`Plaintiffs also allege that EO 20‐81, in combination with guidance from the
`
`Secretary of State concerning how to implement EO 20‐81 at polling places, violates the
`
`Elections Clause in Article I, § 4 of the United States Constitution.  Plaintiffs further
`
`allege that EO 20‐81, standing alone, violates the First Amendment and various
`
`provisions of the Minnesota Constitution.  Before addressing the merits of plaintiffs’
`
`claims, the Court must address a number of thorny jurisdictional issues.
`
`1.  Jurisdictional Issues
`
`a.  Standing
`
`Defendants argue that plaintiffs are unlikely to prevail in this litigation because
`
`they lack standing.  “Standing to sue is a doctrine rooted in the traditional
`
`understanding of a case or controversy.”  Spokeo, Inc. v. Robins, 136 S. Ct. 1540, 1547
`
`(2016).  Standing consists of three elements: “[(1)] an injury in fact, (2) that is fairly
`
`traceable to the challenged conduct of the defendant, and (3) that is likely to be
`
`redressed by a favorable judicial decision.”  Id.  “To establish injury in fact, a plaintiff
`
`must show that he or she suffered ‘an invasion of a legally protected interest’ that is
`
`‘concrete and particularized’ and ‘actual or imminent, not conjectural or hypothetical.’” 
`
`Id. at 1548 (quoting Lujan v. Defs. of Wildlife, 504 U.S. 555, 560 (1992)).  The plaintiff bears
`
`-7-
`
`

`

`CASE 0:20-cv-01688-PJS-ECW Doc. 51 Filed 10/02/20 Page 8 of 35
`
`the burden of establishing standing and must clearly allege facts demonstrating each
`
`element.  Id. at 1547; Susan B. Anthony List v. Driehaus, 573 U.S. 149, 158 (2014).
`
`i.  Ramsey Defendants
`
`Under Minnesota law, county attorneys “shall . . . prosecute felonies . . . and, to
`
`the extent prescribed by law, gross misdemeanors, misdemeanors, petty misdemeanors,
`
`and violations of municipal ordinances, charter provisions and rules or regulations[.]” 
`
`Minn. Stat. § 388.051, subd. 1(3); see also Minn. Stat. § 484.87, subd. 3 (“Except as
`
`provided in subdivision 2 and as otherwise provided by law, violations of state law that
`
`are petty misdemeanors or misdemeanors must be prosecuted by the attorney of the
`
`statutory or home rule charter city where the violation is alleged to have occurred, if the
`
`city has a population greater than 600.”).  As noted, a violation of § 609.735 is a
`
`misdemeanor, and a violation of EO 20‐81 is a petty misdemeanor. 
`
`The Ramsey defendants argue that, because state law does not give the Ramsey
`
`County Attorney authority to prosecute these offenses, plaintiffs’ alleged injuries are
`
`not traceable to him, nor would plaintiffs’ injuries be redressed by a favorable judicial
`
`decision on any claims against him.3  See Dig. Recognition Network, Inc. v. Hutchinson, 803
`
`3The Hennepin defendants do not argue that the Hennepin County Attorney
`lacks authority to prosecute non‐felony offenses.  At oral argument, defendants
`explained that, unlike Ramsey County, Hennepin County contains unincorporated
`areas in which there is no city attorney available to prosecute non‐felony offenses, and
`accordingly the Hennepin County Attorney has some authority to prosecute such
`(continued...)
`
`-8-
`
`

`

`CASE 0:20-cv-01688-PJS-ECW Doc. 51 Filed 10/02/20 Page 9 of 35
`
`F.3d 952, 957–58 (8th Cir. 2015) (“When a plaintiff brings a pre‐enforcement challenge to
`
`the constitutionality of a particular statutory provision, the causation element of
`
`standing requires the named defendants to possess authority to enforce the complained‐
`
`of provision.” (cleaned up)).
`
`In response, plaintiffs do not point to any provision of state law granting the
`
`Ramsey County Attorney authority to prosecute misdemeanors under § 609.735 or
`
`petty misdemeanors under EO 20‐81.  Instead, plaintiffs cite State v. Lemmer, 736 N.W.2d
`
`650 (Minn. 2007), which states that “the county attorney acts as the attorney for the state
`
`in all criminal matters within the county and has no authority to act in civil cases, such
`
`as implied consent proceedings, in which the state is a party.”  Id. at 660.  But Lemmer
`
`had nothing to do with the allocation of prosecutorial authority between county and
`
`city attorneys; indeed, later in the same paragraph, Lemmer cites § 388.051 and notes that
`
`county attorneys’ duties “include prosecuting felonies, and to the extent prescribed by law,
`
`gross misdemeanors, misdemeanors, and petty misdemeanors.”  Id. (emphasis added).  
`
`At oral argument, plaintiffs pointed out that county attorneys have civil‐
`
`enforcement powers under EO 20‐81.  But the provision that plaintiffs cited addresses
`
`the liability of businesses, not individuals.  EO 20‐81 ¶ 20(b)(ii).  Nowhere in plaintiffs’
`
`amended complaint or briefs does any plaintiff contend that the plaintiff is a business or
`
`3(...continued)
`offenses.
`
`-9-
`
`

`

`CASE 0:20-cv-01688-PJS-ECW Doc. 51 Filed 10/02/20 Page 10 of 35
`
`otherwise subject to EO 20‐81’s business provisions.  Because plaintiffs have failed to
`
`meet their burden to show traceability and redressability as against the Ramsey County
`
`Attorney, the Court finds that plaintiffs are unlikely to prevail on any claims against
`
`him.  See Dig. Recognition Network, Inc., 803 F.3d at 958 (“The redressability prong is not
`
`met when a plaintiff seeks relief against a defendant with no power to enforce a
`
`challenged statute.” (citation and quotation marks omitted)).
`
`With respect to the Ramsey County Auditor, the Ramsey defendants similarly
`
`argue that there is no law giving him the authority to prosecute offenses under either
`
`§ 609.735 or EO 20‐81.  Plaintiffs point to a July 22 guidance memorandum issued by the
`
`Secretary of State to county auditors and election officials concerning the impact of
`
`EO 20‐81 on voting in Minnesota.  Am. Compl. Ex. 2.  The Secretary of State issued the
`
`guidance in response to questions concerning how to handle compliance with EO 20‐81
`
`in polling places.  Am. Compl. Ex. 2.  The guidance recommends that, if a voter enters a
`
`polling place without a face covering, (1) an election official should inform the voter of
`
`the face‐covering requirement and offer the voter a disposable mask; (2) if the voter
`
`refuses to wear a face covering, the voter should be offered the opportunity for outdoor
`
`curbside voting; and (3) if the voter insists on voting inside the polling place without a
`
`face covering, the voter should be permitted to do so after again being informed that
`
`-10-
`
`

`

`CASE 0:20-cv-01688-PJS-ECW Doc. 51 Filed 10/02/20 Page 11 of 35
`
`face coverings are required and that the voter’s refusal to comply with that requirement
`
`will be recorded and “reported to the appropriate authorities.”  Am. Compl. Ex. 2.
`
`This guidance was issued to county auditors and election officials, but it does not
`
`purport to be binding; rather, it is characterized as “guidance that we hope is helpful as
`
`you work with your municipalities on polling place procedures.”  Am. Compl. Ex. 2. 
`
`Nor does this guidance vest county auditors with any authority to prosecute violations
`
`of EO 20‐81; instead, it simply recommends that the auditors advise election officials to
`
`report any violations to the “appropriate authorities.”  Am. Compl. Ex. 2.  It therefore
`
`appears that plaintiffs do not have standing to pursue any claims against the Ramsey
`
`County Auditor.4
`
`ii.  State and Hennepin Defendants
`
`The State and Hennepin defendants argue that plaintiffs do not have standing
`
`because they have failed to plead a particularized injury; instead, the injury that
`
`plaintiffs identify (being subject to the allegedly conflicting dictates of § 609.735 and EO
`
`20‐81) is suffered by all Minnesotans.  The cases on which defendants rely, however, do
`
`not hold that if a government action violates the rights of all citizens, no citizen has
`
`4The Hennepin defendants did not raise this argument with respect to the
`Hennepin County Auditor, and the Court does not know whether the authority of the
`Hennepin County Auditor differs from the authority of the Ramsey County Auditor.  If
`the two auditors are similarly situated, plaintiffs would not appear to have standing to
`pursue claims against the Hennepin County Auditor.
`
`-11-
`
`

`

`CASE 0:20-cv-01688-PJS-ECW Doc. 51 Filed 10/02/20 Page 12 of 35
`
`standing to challenge that action in federal court.  Instead, those cases involve attempts
`
`by a plaintiff to vindicate a generalized, abstract interest in the proper application of the
`
`law.  See, e.g., Lance v. Coffman, 549 U.S. 437, 441–42 (2007) (plaintiffs lacked standing to
`
`challenge judicial redistricting because “[t]he only injury plaintiffs allege is that the
`
`law—specifically the Elections Clause—has not been followed”); see also FEC v. Akins,
`
`524 U.S. 11, 23 (1998) (“The kind of judicial language to which the FEC points, however,
`
`invariably appears in cases where the harm at issue is not only widely shared, but is
`
`also of an abstract and indefinite nature—for example, harm to the ‘common concern
`
`for obedience to law.’” (quoting L. Singer & Sons v. Union Pac. R., 311 U.S. 295, 303
`
`(1940))). 
`
`Here, by contrast, plaintiffs allege an injury personal to them.  Specifically, they
`
`allege that they want to engage in political activities in indoor public settings but are
`
`chilled from doing so.  This is a sufficiently individual and particularized injury, at least
`
`insofar as plaintiffs’ claims rest on the alleged conflict between § 609.735 and EO 20‐81. 
`
`See Susan B. Anthony List, 573 U.S. at 159 (“a plaintiff satisfies the injury‐in‐fact
`
`requirement where he alleges an intention to engage in a course of conduct arguably
`
`affected with a constitutional interest, but proscribed by a statute, and there exists a
`
`credible threat of prosecution thereunder” (citation and quotation marks omitted));
`
`Akins, 524 U.S. at 24 (“Often the fact that an interest is abstract and the fact that it is
`
`-12-
`
`

`

`CASE 0:20-cv-01688-PJS-ECW Doc. 51 Filed 10/02/20 Page 13 of 35
`
`widely shared go hand in hand.  But their association is not invariable, and where a
`
`harm is concrete, though widely shared, the Court has found ‘injury in fact.’”).
`
`With respect to plaintiffs’ standalone challenges to the validity of EO 20‐81,
`
`however, their allegations appear insufficient to establish an injury in fact.  The
`
`amended complaint alleges that plaintiffs want the freedom to choose whether to wear
`
`a mask, Am. Compl. ¶¶ 3, 30, that they intend to vote and engage in other political
`
`activities either wearing or not wearing a mask, Am. Compl. ¶ 18, and that they have “a
`
`right to protect themselves by wearing a mask and a right to politically protest the
`
`government’s pandemic response by not wearing a mask,” Am. Compl. ¶ 4.  As an
`
`aside, the Court notes that plaintiffs’ claims are inconsistent with some of the major
`
`premises of their lawsuit.  Plaintiffs strenuously argue that § 609.735 makes it unlawful
`
`to wear a mask in a public place, and that wearing a mask to slow the spread of COVID‐
`
`19 does not fit within the “medical treatment” exception to the statute.  Plaintiffs further
`
`argue that EO‐81 is invalid because an executive order cannot conflict with a valid
`
`statute.  If plaintiffs are correct, they do not have the right to “choose” whether or not to
`
`wear a mask in a public place; § 609.735 bars them from doing so.
`
`In any event, the amended complaint stops short of alleging that any individual
`
`plaintiff wants or intends to violate EO 20‐81 by not wearing a face covering when
`
`EO 20‐81 would require them to do so.  Again, plaintiffs bear the burden of clearly
`
`-13-
`
`

`

`CASE 0:20-cv-01688-PJS-ECW Doc. 51 Filed 10/02/20 Page 14 of 35
`
`alleging facts demonstrating each element of standing, Spokeo, 136 S. Ct. at 1547, and
`
`“[e]ach plaintiff must establish standing for each form of relief sought,” Miller v.
`
`Thurston, 967 F.3d 727, 734 (8th Cir. 2020).  As no plaintiff has clearly “allege[d] an
`
`intention to engage in a course of conduct arguably . . . proscribed by” EO 20‐81, Susan
`
`B. Anthony List, 573 U.S. at 159 (citation and quotation marks omitted), no plaintiff
`
`appears to have standing to challenge the validity of EO 20‐81 in its own right.5
`
`The State and Hennepin defendants also argue that plaintiffs’ alleged future
`
`injuries are too speculative to establish standing.  See Clapper v. Amnesty Int’l, USA, 568
`
`U.S. 398, 409 (2013) (“we have repeatedly reiterated that threatened injury must be
`
`certainly impending to constitute injury in fact, and that allegations of possible future
`
`injury are not sufficient” (cleaned up)).  Relatedly, the State and Hennepin defendants
`
`argue that plaintiffs face no risk of prosecution from them and therefore plaintiffs’
`
`injuries are not “fairly traceable” to them.
`
`With respect to the Secretary of State: The only alleged connection between the
`
`Secretary of State and plaintiffs’ alleged injury is the July 22 guidance discussed above. 
`
`The guidance, however, is simply that—guidance—and plaintiffs do not point to any
`
`provision in any law granting the Secretary of State any authority to prosecute
`
`5This argument would appear to preclude plaintiffs from establishing standing
`with respect to such claims against the Ramsey defendants as well.  See Dunbar v. Wells
`Fargo Bank, N.A., 709 F.3d 1254, 1256 n.4 (8th Cir. 2013) (federal courts have an
`independent obligation to determine whether subject‐matter jurisdiction exists).
`
`-14-
`
`

`

`CASE 0:20-cv-01688-PJS-ECW Doc. 51 Filed 10/02/20 Page 15 of 35
`
`violations of either § 609.735 or EO 20‐81.  It therefore appears that plaintiffs lack
`
`standing to pursue claims against the Secretary of State.6
`
`With respect to the remaining State and Hennepin defendants:  “The Supreme
`
`Court has repeatedly found that plaintiffs have standing to bring pre‐enforcement First
`
`Amendment challenges to criminal statutes, even when those statutes have never been
`
`enforced.”  281 Care Comm. v. Arneson, 638 F.3d 621, 628 (8th Cir. 2011).  “It is only
`
`evidence—via official policy or a long history of disuse—that authorities actually reject
`
`a statute that undermines its chilling effect.”  Id.; see also UFCW Int’l Union v. IBP, Inc.,
`
`857 F.2d 422, 428 (8th Cir. 1988) (“Where plaintiffs allege an intention to engage in a
`
`6For similar reasons, the Secretary of State is likely entitled to Eleventh
`Amendment immunity.  See Ex parte Young, 209 U.S. 123, 157 (1908) (for the Ex parte
`Young exception to Eleventh Amendment immunity to apply, the state official must
`have “some connection” to the challenged law); see also Calzone v. Hawley, 866 F.3d 866,
`869 (8th Cir. 2017) (noting that, in cases against state officials, the standing and Eleventh
`Amendment issues are similar).  
`
`The Court does not read Calzone or Missouri Protection & Advocacy Services, Inc. v.
`Carnahan, 499 F.3d 803 (8th Cir. 2007) to the contrary.  In Calzone, the Eighth Circuit
`found that the superintendent of the state highway patrol had a sufficient connection to
`an allegedly unconstitutional search policy because she had promulgated the policy
`pursuant to her authority to enforce a state highway regulation.  Calzone, 866 F.3d
`at 870.  In Missouri Protection & Advocacy Services, the Eighth Circuit held that the
`Missouri secretary of state had a sufficient connection to the enforcement of a law
`disqualifying certain persons from voting partly because state law obligated the
`secretary of state to send local election authorities the names of persons ineligible to
`vote under the law.  499 F.3d at 807.  Here, by contrast, the Secretary of State simply
`provided guidance in response to questions from local election officials concerning the
`effect of EO 20‐81 on polling places; there is no law formally connecting the Secretary to
`the enforcement of EO 20‐81.
`
`-15-
`
`

`

`CASE 0:20-cv-01688-PJS-ECW Doc. 51 Filed 10/02/20 Page 16 of 35
`
`course of conduct arguably affected with a constitutional interest which is clearly
`
`proscribed by statute, courts have found standing to challenge the statute, even absent a
`
`specific threat of enforcement.”).
`
`It is true that EO 20‐81 sets forth the state’s official policy that wearing a face
`
`covering in compliance with EO 20‐81 does not violate § 609.735.  EO 20‐81 ¶ 19.  There
`
`is therefore no credible threat that the Governor or the Attorney General will instigate
`
`prosecution against an individual under § 609.735 for complying with EO 20‐81.7  But the
`
`reverse is not true—that is, neither the Governor nor the Attorney General has an
`
`official policy against prosecuting individuals for violating EO 20‐81.  Nor have the
`
`Hennepin defendants claimed that they have adopted an official policy not to prosecute
`
`violations of EO 20‐81 or § 609.735.8  It therefore appears that plaintiffs’ alleged fear of
`
`facing prosecution for either wearing or not wearing a mask is sufficient under 281 Care
`
`Committee to establish standing as against these defendants.
`
`b.  Eleventh Amendment
`
`i.  Ex parte Young
`
`7As discussed below, Minn. Stat. § 8.01 grants the Governor and the Attorney
`General some discretionary authority to be involved in criminal prosecutions.
`
`8As noted below, there appear to be no reported cases of prosecutions under
`either § 609.735 or its predecessor since the latter was first enacted in 1923.  Defendants
`do not argue that this long history of lack of prosecution deprives plaintiffs of standing,
`however.
`
`-16-
`
`

`

`CASE 0:20-cv-01688-PJS-ECW Doc. 51 Filed 10/02/20 Page 17 of 35
`
`The State defendants next argue that they are entitled to Eleventh Amendment
`
`immunity.  Under the Eleventh Amendment, “an unconsenting State is immune from
`
`suits brought in federal courts by her own citizens as well as by citizens of another
`
`state.”  Pennhurst State Sch. & Hosp. v. Halderman, 465 U.S. 89, 100 (1984) (citation and
`
`quotation marks omitted).  The Supreme Court recognized an exception to this
`
`immunity in Ex parte Young, 209 U.S. 123 (1908).  “Under the Ex Parte Young doctrine, a
`
`private party can sue a state officer in his official capacity to enjoin a prospective action
`
`that would violate federal law.”  281 Care Comm., 638 F.3d at 632.  For this exception to
`
`apply, the state official must have “some connection” with the enforcement of the
`
`allegedly unconstitutional law; otherwise, the lawsuit is “merely making [the official] a
`
`party as a representative of the state, and thereby attempting to make the state a party.” 
`
`Ex parte Young, 209 U.S. at 157.
`
`In 281 Care Committee, the Eighth Circuit held that the Minnesota Attorney
`
`General had a sufficient connection with the enforcement of a challenged state statute
`
`based in part on the fact that, under Minn. Stat. § 8.01, a county attorney may request
`
`that the Attorney General take over a criminal prosecution.  281 Care Comm., 638 F.3d
`
`at 632–33; see also Reprod. Health Servs. of Planned Parenthood v. Nixon, 428 F.3d 1139, 1145
`
`(8th Cir. 2005) (holding that the Missouri attorney general was potentially a proper
`
`defendant because Missouri law permits the governor to direct him to aid prosecutors
`
`-17-
`
`

`

`CASE 0:20-cv-01688-PJS-ECW Doc. 51 Filed 10/02/20 Page 18 of 35
`
`and trial courts to direct him to sign indictments).  It therefore appears that plaintiffs’
`
`claims against the Attorney General may fall within Ex parte Young.  Similarly, § 8.01
`
`grants the Governor the authority to request the Attorney General to “prosecute any
`
`person charged with an indictable offense,” indicating that claims against the Governor
`
`may also fall within Ex parte Young.
`
`The Court recognizes that, in a second appeal, the Eighth Circuit in 281 Care
`
`Committee held that the Minnesota Attorney General was immune under the Eleventh
`
`Amendment.  281 Care Comm. v. Arneson, 766 F.3d 774, 796–97 (8th Cir. 2014).  By that
`
`stage of the proceedings, however, a deputy attorney general had filed an affidavit
`
`attesting that the Attorney General’s Office had never initiated a prosecution under the
`
`challenged law, that the office was not aware of any county attorney who had asked the
`
`office to do so, that the office would decline any such request, and that the office had no
`
`intention of undertaking any enforcement activities.  Id.  On the basis of that affidavit,
`
`the Eighth Circuit held that the Attorney General was immune from suit under the
`
`Eleventh Amendment.  Id. at 797.  In this case, however, neither the Governor nor the
`
`Attorney General has introduced evidence that he does not intend to use his authority
`
`under § 8.01. 
`
`ii.  Pennhurst
`
`-18-
`
`

`

`CASE 0:20-cv-01688-PJS-ECW Doc. 51 Filed 10/02/20 Page 19 of 35
`
`Finally, the State defendants argue that, under the Eleventh Amendment and
`
`Pennhurst State School & Hospital v. Halderman, 465 U.S. 89 (1984), the Court lacks
`
`jurisdiction to resolve plaintiffs’ claims that EO 20‐81 violates the Minnesota
`
`Constitution.  The Court agrees.  
`
`As the Supreme Court explained in Pennhurst, the Ex parte Young exception to
`
`Eleventh Amendment immunity is premised on the theory that “sovereign immunity
`
`does not apply because an official who acts unconstitutionally is ‘stripped of his official
`
`or representative character.’”  Id. at 104 (quoting Ex parte Young, 209 U.S. at 160).  This is
`
`somewhat of a legal fiction, but it is necessary to vindicate federal rights and ensure the
`
`supremacy of federal law.  Id. at 105.  That necessity does not exist in cases in which a
`
`state official is alleged to be acting in violation of state law.  “On the contrary, it is
`
`difficult to think of a greater intrusion on state sovereignty than when a federal court
`
`instructs state officials on how to conform their conduct to state law.”  Id. at 106.  The Ex
`
`parte Young exception to Eleventh Amendment immunity therefore does not apply to
`
`plaintiffs’ claims that Governor Walz and the other State defendants have violated
`
`Minnesota law.  See Elim Romanian Pentecostal Church v. Pritzker, 962 F.3d 341, 345–46 (7th
`
`Cir. 2020) (holding that Pennhurst barred plaintiffs’ claim that COVID‐19 restrictions on
`
`religious gatherings violated state law); see also Bacon v. Neer, 631 F.3d 875, 880 (8th Cir.
`
`2011) (explaining that a federal court would have no jurisdiction to enjoin the
`
`-19-
`
`

`

`CASE 0:20-cv-01688-PJS-ECW Doc. 51 Filed 10/02/20 Page 20 of 35
`
`defendants from enforcing state law even if their construction of state law was based on
`
`an erroneous interpretation of federal law). 
`
`Plaintiffs’ only argument regarding Pennhurst seems to be that, although the
`
`Court cannot enjoin state officials from violating state law, the Court can decide
`
`whether state officials have violated state law in the course of litigating the federal
`
`constitutional claims.  But whether EO 20‐81 violates the Minnesota Constitution is not
`
`relevant to the merits of plaintiffs’ federal claims.  Moreover, the fact that the Court may
`
`have jurisdiction over plaintiffs’ federal claims does not establish an exception to
`
`Eleventh Amendment immunity; the Court still may not “intru[de] on state
`
`sovereignty” by “instruct[ing] state officials on how to conform their conduct to state
`
`law.”  Pennhurst, 465 U.S. at 106.  Finally, the doctrine of constitutional avoidance does
`
`not override the Eleventh Amendment.  See id. at 120–23.
`
`To summarize, then, it appears that the Court likely has jurisdiction only over
`
`plaintiffs’ federal claims against the Governor, the Attorney General, and the Hennepin
`
`defendants, and only insofar as those claims rest on plaintiffs’ allegation that EO 20‐81
`
`conflicts with § 609.735.
`
`-20-
`
`

`

`CASE 0:20-cv-01688-PJS-ECW Doc. 51 Filed 10/02/20 Page 21 of 35
`
`2.  Merits
`
`a.  Section 609.735 and EO 20‐81
`
`As noted, plaintiffs’ main claim is that they are caught in an impossible situation: 
`
`EO 20‐81 makes it a crime not to wear face coverings in